L’expérience d’un contrat territorial pour accueillir les réfugiés à Clermont-Ferrand

L’expérience d’un contrat territorial pour accueillir les réfugiés à Clermont-Ferrand

L’expérience d’un contrat territorial pour accueillir les réfugiés à Clermont-Ferrand

Le conflit entre la Russie et l’Ukraine remet sur le devant de la scène publique et politique la question de l’accueil des réfugiés, de manière encore plus vive que la prise du pouvoir par les Talibans en Afghanistan fin 2021. Il ne s’agit pourtant que de la partie la plus immédiatement visible du besoin, celle qui est exposée le plus largement dans les journaux.

En 2020, ce sont bien plus de 90.000 personnes ayant fait une demande d’asile en France, provenant de nombreux pays (Afghanistan, Bangladesh, Pakistan, Guinée, Turquie, Côte d’Ivoire, Haïti, Congo…) pour échapper à la guerre, à la famine, aux persécutions de masses ou individuelles et obtenir le statut de réfugié. Les projections hasardées, par exemple par la Banque Mondiale, concernant les flux de réfugiés à accueillir dans les années à venir, et notamment les réfugiés climatiques, peuvent paraître alarmantes.

Un contrat territorial d’accueil pour traduire les engagements de Clermont-Ferrand

En 2018, forte de son passé de cité construite en partie par son immigration et dans une volonté de confirmer ses valeurs d’humanisme et d’asile, la ville de Clermont-Ferrand a signé avec la Délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés (DIAIR) et avec les services déconcentrés de l’Etat représentés par la Direction Départementale de l’Emploi du Travail et des Solidarités (DDETS) son premier contrat territorial d’accueil et d’intégration des réfugiés (CTAIR). Près de 450 personnes avaient, à cette date, le statut de réfugiés dans le département du Puy-de-Dôme.

L’Agence d’urbanisme et de développement Clermont Métropole a alors été mandatée par la Ville de Clermont-Ferrand pour mener l’évaluation en continu de son CTAIR, en étroite liaison avec la mise en œuvre du projet. Durant toute la durée du projet, l’équipe de l’agence a ainsi suivi, accompagné et fourni des outils afin de mesurer les effets des projets mis en œuvre sur l’amélioration des parcours d’intégration des personnes réfugiées sur le territoire.

 

L’objectif initial ambitieux que le CTAIR clermontois s’était fixé était d’améliorer la vie des réfugiés en levant les obstacles à leur intégration dans tous les domaines. Cet objectif a été poursuivi à travers trois axes complémentaires : mettre les personnes réfugiées au cœur du contrat, coordonner les acteurs du territoire, mobiliser les dispositifs existants et créer de nouvelles actions susceptibles de lever les freins à l’intégration.

L’originalité du CTAIR clermontois consiste à partir des personnes réfugiées et des problèmes concrets que celles-ci rencontrent au quotidien pour bâtir des solutions adaptées à chacune des situations de blocage identifiées.

L’évaluation du Contrat territorial d’accueil et d’intégration des réfugiés

L’équipe de maîtrise d’œuvre urbaine et sociale dédiée à la mise en œuvre du contrat a démarré son travail par l’identification et la définition d’une cohorte de réfugiés, par l’entremise de certains acteurs associatifs du territoire. Une centaine de personnes, rencontrées au début du projet ont ainsi pu témoigner des freins à leur intégration, auprès de l’équipe de la ville, mais aussi, plus largement, des acteurs associatifs et institutionnels du territoire.

Mises sur le devant de la scène, les personnes réfugiées, suivies d’un point de vue sociologique par la ville, ont tour à tour été source de témoignages, d’études de cas, participantes ou observatrices dans des instances décisionnelles et institutionnelles ou encore coproductrices d’actions qui leur étaient destinées.

C’est l’amorce d’un changement structurel des modèles décisionnels qui est ainsi proposé et qui met au cœur des réalisations les personnes pour lesquelles celles-ci sont mises en œuvre. A l’état d’ébauche, ce changement de paradigme est néanmoins largement salué par les personnes réfugiées ayant pu participer à ces instances et aux nombreuses activités évènementielles orientées autour de l’accueil et d’une meilleure intégration des réfugiés.

La fédération des acteurs de terrain autour d’une vision commune et de nouvelles actions

Pour servir la mise en œuvre du contrat, la Ville a également endossé un rôle de coordination et de médiation auprès des acteurs associatifs et institutionnels qui était nécessaire au système. Cela s’est notamment traduit par le déploiement et la mise à disposition d’outils d’information partagée et par une contribution à la circulation des informations : newsletter, glossaire, plateforme web.

Ces actions ont abouti à une réelle synergie des acteurs de l’intégration, dont l’acmé a incontestablement été le diagnostic réalisé au cours de 15 focus-groups ayant rassemblé 70 acteurs divers. Un progrès notable a consisté à faire venir de nouveaux acteurs autour de la table comme le SMTC. Cette dynamique reste à animer et à prolonger.

Au-delà des outils partagés, la ville a pris un rôle de plaidoyer auprès de la préfecture. Elle porte certaines demandes exprimées par la cohorte et dont elle se fait le relai et offre son soutien dans le cadre du suivi des procédures administratives. Cet accompagnement et cet engagement viennent combler un vide unanimement identifié par les acteurs de terrain.

Un des points forts du contrat résidait dans le lancement d’un appel à contribution destiné aux acteurs du territoire, auquel 80% de l’enveloppe était consacré. Le financement de treize nouvelles actions, sur les 26 qui avaient été proposées, par la transparence de la méthodologie mise en œuvre et par le caractère fortement incitatif de certains critères de sélection, a contribué non seulement au développement de nouveaux outils d’intégration des réfugiés sur le territoire (par exemple, le développement d’une application dédiée à la mobilité, ou encore la mise en place d’une chaîne YouTube consacrée au partage des cultures…), mais aussi à faire évoluer les acteurs associatifs sur des points cruciaux comme le travail en commun ou en consortium, la prise en compte et la participation des récipiendaires à la conception des actions et le développement d’actions intégrant une démarche de suivi individualisé.

La difficulté de juger la réussite d’une politique d’intégration

Répondre sous un angle évaluatif à la question de savoir si les actions mises en œuvre ont contribué à lever l’ensemble des freins à l’intégration rencontrés par les personnes réfugiées est une gageure. L’intégration réussie est une notion complexe, dont les acteurs du territoire ont bien relevé les multiples facettes : aboutissement d’un parcours en lien avec l’acquisition d’une autonomie au sein du lieu d’accueil (maîtrise de la langue, emploi, accès au logement et aux droits), l’intégration a aussi une dimension émotionnelle, celle du « chez-soi », relationnelle, celle de « l’être ensemble », et aboutit, in fine, à pouvoir exercer pleinement un rôle de citoyen. Définition mouvante et non exhaustive s’il en est, c’est pourtant bien de celle-ci qu’il faut partir pour mesurer l’ampleur de l’écart entre un avant et un après CTAIR.

C’est pourquoi la mise en œuvre, et aujourd’hui le prolongement du Contrat Territorial d’Accueil et d’Intégration des réfugiés, élargi aux primo-arrivants, peuvent être perçus comme des réussites en soi. Mobiliser les acteurs, mettre en place des actions ciblées, co-portées et aux objectifs individualisés sont en effet des éléments qui contribuent à faire de la place des réfugiés au sein de la ville un sujet à part entière. C’est un point de départ fondamental pour permettre une meilleure intégration de ceux-ci, en incluant l’ensemble des acteurs – y compris la société civile – pour faire de la ville un territoire authentiquement accueillant.

Un territoire puydômois à l’écoute du mal-logement

Un territoire puydômois à l’écoute du mal-logement

Un territoire puydômois à l’écoute du mal-logement

Depuis 2009, l’agence d’urbanisme et de développement Clermont Métropole analyse les difficultés rencontrées par les ménages vis-à-vis du logement. Son observatoire dédié produit de manière concertée un rapport biennal sur la demande sociale en logement qui vise à expliciter la situation et éclairer la décision publique.

On aurait tendance à réduire cette demande sociale en logement à la simple question du logement social. La réalité est plus complexe et recouvre des situations disparates de ménages qui ne parviennent pas à se loger dignement dans les conditions du marché. Pour traiter cette complexité, le rapport explore 5 composantes : l’absence de logement personnel, les difficultés d’accès au logement, les difficultés de maintien dans le logement, les mauvaises conditions d’habitat et l’inégalité des parcours résidentiels.

En 2018, la réflexion prend une nouvelle dimension à travers l’inscription du rapport dans la mise en œuvre du plan « Logement d’abord ». Le Conseil départemental du Puy-de-Dôme et Clermont Auvergne Métropole, en partenariat étroit avec les services de l’État, confient alors à l’agence d’urbanisme l’élargissement de l’analyse à l’échelle départementale et l’approfondissement de la composante « absence de logement personnel » à travers la création d’un observatoire du sans-abrisme.

La situation du mal-logement dans le département pour les plus précaires

Si globalement la situation apparait plus favorable qu’ailleurs, une dégradation progressive s’opère avec des besoins à anticiper. La forte augmentation des ménages isolés, le vieillissement de la population et la progression continue de la précarité complexifient le parcours vers le logement et l’accompagnement des ménages.

Pour les personnes de la rue, un certain nombre d’angles morts de l’urgence sociale restent irréductibles : la demande, uniquement connue par le biais des dispositifs existants, ne reflète pas celle qui ne s’exprime pas ou plus. De plus, les besoins spécifiques des personnes s’avèrent souvent insuffisamment qualifiés, ce qui entraine une inadaptation des réponses. Certains publics restent en marge des dispositifs faute de places disponibles ou de structure dédiée adaptée à leur demande. Hébergés chez des tiers, à la rue, en squats… ces ménages deviennent invisibles.

Malgré l’augmentation significative du nombre de places depuis 2017 dans le Puy-de-Dôme (750 places supplémentaires en 5 ans), l’hébergement d’urgence reste sous tension et des solutions à l’hôtel sont toujours proposées chaque nuit. Par ailleurs, la proportion de jeunes et d’isolés augmente fortement dans la demande, et repose la question de l’adaptation qualitative de l’offre à l’évolution des besoins.

Les acteurs font le constat d’une absence de priorisation des personnes de la rue dans les demandes d’accès au logement social.

Un accès aux parcs social et privé qui reste sous tension pour les ménages modestes

Aujourd’hui, les conditions d’accès au parc social et la faiblesse du parc privé à bas loyer rendent les parcours résidentiels particulièrement complexes pour les ménages modestes du territoire. Avec 11 250 nouveaux demandeurs en 2019, et un délai moyen d’attribution de 9 mois, le parc social du Puy-de-Dôme reste sous pression malgré les efforts de production réalisés. La tension est particulièrement marquée sur les petits et sur les très grands logements ainsi que sur les logements les moins chers et les plus centraux de la Métropole.

La question des aides financières et de l’accompagnement des personnes devient alors majeure pour pallier ces difficultés (Fond Solidarité Logement notamment), ainsi que les résultats attendus de la réforme des attributions en logement social et, en particulier, la mise en place d’un système de cotation de la demande.

Près d’un quart des ménages consacrait plus de 30% de leurs ressources au coût du logement dans le Puy-de-Dôme en 2018 (allocataires CAF). Au-delà des difficultés financières, d’autres difficultés s’additionnent : troubles psychiques, du comportement, difficultés d’habiter, etc. avec des besoins d’accompagnement toujours plus grands.

De fait, le niveau déjà élevé des demandes d’aides financières, comme les demandes d’accompagnement au maintien dans le logement, augmente légèrement. La réforme des APL (aides au logement), avec la révision des droits tous les 3 mois, renforce les incertitudes et dégrade les situations. La hausse des tarifs de l’énergie laisse également craindre de forts impacts.

Quand précarité des habitants, vétusté et rareté de logements accessibles se cumulent

Les problèmes de qualité de l’habitat apparaissent importants dans le Puy-de-Dôme compte tenu de l’ancienneté de son bâti (63% du parc de logements date d’avant 1974 contre 56% au niveau national). Le système des signalements et des aides existantes participe à l’amélioration de l’habitat, mais n’évite pas totalement les situations d’indécence ou d’insalubrité (100 à 150 signalements ces 2 dernières années).

En particulier, la précarité énergétique touche une part importante de ménages déjà en difficulté : un quart des foyers du département serait concerné. Il s’agit en majorité de locataires du parc privé vivant en appartements dans la métropole, et de propriétaires occupants de maisons individuelles dans les territoires ruraux.

L’analyse des différentes composantes du mal-logement laisse apparaître des inégalités dans les parcours résidentiels des ménages. Tout d’abord, les contraintes qui pèsent sur l’hébergement produisent des différences d’accès selon les compositions de ménages ou le type d’offre proposée. Par ailleurs, les capacités d’accès à la propriété s’avèrent très inégales suivant les territoires et de plus en plus de propriétaires occupants se trouvent en situation de difficultés de maintien dans leur logement ou de précarité énergétique.

La situation des jeunes apparait particulièrement préoccupante. Comment penser un parcours résidentiel pour nombre de jeunes de moins de 25 ans sans ressources ou dans des situations de grande précarité (financière, économique, sociale, psychique) ? La crise sanitaire et la réforme des APL semblent avoir aggravé les situations. Le nombre de jeunes demandeurs d’un hébergement d’urgence ne cesse d’augmenter, le nombre de jeunes aidés par le Fond Métropolitain d’Aide aux Jeunes (FMAJ) a presque doublé entre 2019 et 2020 (de 1 200 à 1 800 aides). S’il s’agit majoritairement d’aides alimentaires, de plus en plus d’aides au paiement des loyers sont octroyées. Enfin, les acteurs locaux notent une tendance à l’augmentation du nombre de jeunes hébergés dans leurs familles ou chez des tiers, notamment en milieu rural. Les difficultés de décohabitation restent un angle mort de l’accès au logement et du sans-abrisme.

Des préconisations au renforcement de l’action publique

L’inscription du Département et de la Métropole dans la mise en œuvre du plan accéléré pour le « Logement d’abord » a déjà fait bouger les lignes même s’il reste beaucoup à faire. Ce sont près de 2,5 millions d’euros qui ont été investis en 5 ans par l’État au sein du territoire, ce qui a permis de mettre en œuvre de manière anticipée plusieurs actions comme :

●  La mise en œuvre d’une agence immobilière à vocation sociale (AIVS),

●  Le déploiement du programme « un chez soi d’abord » (appartements destinés aux personnes avec des pathologies psychiatriques sévères),

●  La création de pensions de famille (71 places prévues fin 2022), ou encore

●  Le programme Haume destiné aux mères seules avec enfants.

L’état des lieux et le travail réalisé avec les acteurs du territoire impliqués sur ces problématiques ont permis de formuler quatre séries de préconisations :

●  La première incite à produire et organiser la connaissance des besoins des personnes en difficulté de logement pour construire et adapter les systèmes de réponse, en partant des publics, pour construire l’action publique;

●  La seconde insiste sur la nécessité d’un travail en droit sur les situations de mal-logement, qui doit permettre de faire remonter les dysfonctionnements, interpeller les pouvoirs publics, faire évoluer les dispositifs de droit commun;

●  La troisième invite à diversifier et innover dans les pratiques et les réponses aux problèmes vécus par les personnes, tout particulièrement en faisant évoluer les pratiques d’accompagnement ou améliorer et adapter l’offre existante ou à produire;

●  La quatrième appuie la nécessité de se créer une culture commune du « Logement d’abord », au-delà des mesures du plan de mise en œuvre accélérée, en actualisant les principes même de la démarche par des approches partenariales, coordonnées, décloisonnées et innovantes.

Ces pistes d’actions devraient permettre de poursuivre la dynamique engagée et pourront notamment nourrir le nouveau Plan Départemental d’Action pour le Logement et l’Hébergement des Personnes Défavorisées (PDALHPD), le Schéma Départemental de l’Habitat 2019-2024 du Département, et les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) menés par les EPCI. Sylvain Mathieu, Délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, a d’ailleurs annoncé la délégation d’un demi-million d’euros supplémentaire dans le cadre de la poursuite de la mise en œuvre accélérée du logement d’abord pour le territoire à l’occasion de la présentation publique de ce 5ème rapport animée par la l’Agence le 25 janvier 2022 à Clermont-Ferrand.